[编者按]
在湖南实施全域旅游发展战略、加快建设旅游强省的大背景下，认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发[2016]5号），对于依法落实旅游市场监管责任，构建旅游综合性产业综合抓的体制机制，打造“畅游湖南”品牌显得尤为迫切和重要。金杯银杯不如老百姓口碑。加强旅游市场综合监管，优化湖南旅游发展环境，让广大入湘游客乘兴而来、满意而归，也是提升湖南旅游知名度、美誉度和吸引力、影响力的迫切要求和长远之计。为此，湖南省旅游局、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道围绕“加强旅游市场综合监管，打造‘畅游湖南’品牌”主题，联合策划选题，将陆续推出一系列政策解读、理论探讨、热点评论文章，积极营造关注湖南旅游发展环境、提升湖南旅游品质的浓厚氛围。以下为第七篇主题文章。
（长沙岳麓区莲花镇生态立马村。）
随着我国旅游业的蓬勃发展，旅游日益成为我国居民生活消费的重要部分。2016年上半年，我国旅游市场规模稳步扩大，继续领跑宏观经济。其中，国内旅游22.36亿人次，比上年同期增长10.47%；入出境旅游1.27亿人次，增长4.1%；上半年实现旅游总收入2.25万亿元，增长12.4%。然而，目前我国旅游业仍处于“秩序驱动型”阶段。一方面由于经济利益的驱动，旅游业内部的经济活动和纠纷频繁；另一方面急剧的扩张导致行政机构尚未形成相应的法律框架和执法力量，市场处于相对混乱的状态。因此，现阶段中心任务是管理市场，通过管理手段与服务手段的相互转化和结合来保证旅游业健康、稳定的发展。2016年2月4日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号，以下简称《通知》），首次从中央政府的高度统一部署改革创新旅游市场监管机制和加强旅游市场综合监管工作。“创新旅游市场综合监管机制”是其中的重中之重，占了《通知》的一半篇幅，而“引导旅游者通过司法、人民调解等途径解决纠纷”则是备受社会大众关注的一大看点。
一、充分认识有效化解旅游纠纷重要意义
旅游纠纷是个范围很广的概念，包括旅游经营单位与国家机关、法人、旅游者之间，旅游经营单位内部管理机构之间以及旅游者与旅游者之间，在与旅游经营单位有关的旅游活动过程中所发生的矛盾和冲突。旅游纠纷具有法律关系复杂、诉讼主体多元、诉讼内容广泛、合同形式简单等四个明显特征。我们通常所说的旅游纠纷是指旅游经营者和旅游者之间的纠纷。与其他纠纷相比，旅游纠纷呈现出涉及面广、关联度大、涉及标的数额较小、解决时间的紧迫性强、社会影响性大等独特之处。
长期以来，不合理低价游、强迫消费、欺客宰客等扰乱旅游市场秩序的问题没有得到有效解决，每逢节假日，旅游乱象就有“抬头”趋势，造成旅游纠纷频发，严重地损害了旅游消费者的合法权益，阻碍了中国旅游业的健康可持续发展，也影响了社会的和谐稳定。在当今这个网络特别是自媒体越来越发达、每个人都有可能成为“大新闻”的时代，某些旅游纠纷如果没有得到及时妥善的解决，就极有可能在网上快速传播发酵，段子帖子满天飞，最后导致造成无法控制的巨大负面影响。发生在2015年国庆节期间的“青岛天价大虾事件”就是一个典型案例——几乎是一夜之间，一只大虾毁了青岛的城市形象，更毁了山东省旅游系统呕心沥血投入数亿元砸出来的“好客山东”品牌。而在香港屡次发生的导游辱骂内地游客事件，对内地赴港游市场产生了极大的负面影响，也严重损害了香港的旅游形象。在依法治国的今天，如何及时有效解决旅游纠纷，就成为亟待解决的问题，这不仅是保护公民合法权益的需要，也是促进旅游业的又好又快发展和构建和谐社会的需要。根据《通知》要求，政府、相关部门、旅游企业和社会公众都必须发挥各自应有的作用，促进旅游纠纷的妥善解决。
二、充分发挥人民调解优势化解旅游纠纷
依据我国法律和旅游法规的规定，处理旅游纠纷应当坚持协商、调解、仲裁、诉讼四个途径。协商是基础，旅游纠纷发生后，双方或多方当事人依法及时协商，本着互谅互让、实事求是的协商精神，自愿达成和解协议、自行解决旅游纠纷，或以其他方式依法自行和解。这是最理想的状态，但现阶段难以自发做到。与仲裁、诉讼相比，调解特别是人民调解在解决旅游纠纷中最具优势：一是因为人民调解组织机构的设置方便，数量也多，可以为人民调解解决旅游纠纷提供强有力的组织保证；二是人民调解解决纠纷的成本低廉，不收任何费用、方便快捷、节约时间；三是人民调解更能体现当事人的意思自治，当事人一般都是本人参与，人民调解员的中立地位和调解组织的群众性也为充分体现当事人的意思自治提供了保障；四是人民调解解决的纠纷协议更易于执行，减少了纠纷当事人的时间成本，提高了纠纷解决的效率。
全国各地有很多通过人民调解解决旅游纠纷的成功案例。如海南三亚积极将人民调解引入旅游纠纷化解中，旅游纠纷调解调出了美丽三亚的和谐底色。2012年8月，三亚市旅游纠纷人民调解委员会（以下简称“旅调委”）在三亚市司法局指导下成立，通过规范运作、大胆创新，以“资源整合”为手段建立人民调解、行政调解和司法调解“三调联动”工作体系，摸索出了一条专业化调解的新路子，成果化解了许多重大旅游投诉纠纷，赢得了当事人的赞誉和社会广泛好评，为维护三亚旅游行业秩序和稳定做出了积极贡献。江西南昌湾里区精选了辖区非常优秀的具有旅游知识和法律知识的人民调解员，设立“旅调委”，免费开展纠纷调解。游客基本上对纠纷解决的结果满意，纠纷得到了很好的解决，促进了当地旅游业的科学发展，维护了社会的和谐稳定。《通知》下发后，苏州等国内很多知名旅游城市纷纷成立了“旅调委”，人民调解在解决旅游纠纷中的优势越来越受到认可并被广泛地运用到实践中，很多纠纷可以不出景区就能得到解决。
（湘西云海。本文图片来源：红网）
三、强化制度创新诉调对接化解旅游纠纷
引导旅游者通过司法、人民调解等途径有效解决纠纷，还需要强化制度创新，构建与旅游纠纷特点相适应的相关制度。根据旅游纠纷的等特点，有必要建立巡回调解、网上调解、执行保证金等相关制度，更好地解决纠纷，维护旅游消费者的合法权益。巡回调解制度是指“旅调委”在一些主要的旅游景区巡逻，设立工作站，随时帮助解决旅游纠纷，可以更有效地整合人民调解内部资源，更快捷、更方便地为旅游消费者提供服务，既不耽搁游客的旅游日程安排，又化解了矛盾。网上调解制度是指在科技比较发达的今天，实行旅游纠纷的网上调解，既可行也很必要。纠纷当事人可以利用网络视屏聊天的方式跟调解人员面对面交流，解决纠纷。“旅调委”通过加强网站建设，依托国家智慧旅游公共服务平台“12301”和旅游投诉举报网络平台的大数据，主动开展旅游纠纷的即时网上调解。执行保证金制度是指在旅游纠纷发生之前，强制旅游企业向法院的执行机构交纳一定的金额，一旦旅游经营者违法经营遭遇旅游消费者投诉、起诉、申请仲裁时，可直接从执行保证金当中执行调解书、仲裁书以及法院判决书的内容。
在出现纠纷调解不成功或是调解协议难以执行的情况时，需要进一步走司法诉讼途径。根据旅游纠纷的特点，只有加强诉调对接机制建设，才能确保旅游纠纷解决的效率。《中华人民共和国人民调解法》第33条规定，调解协议可以申请司法确认，司法确认作为诉调对接的关键环节，对于充分发挥各类纠纷解决机制的作用，最大限度地化解纠纷、促进社会和谐具有重大的现实意义。在“旅调委”或旅游纠纷调解中心相应地设立法院的司法确认机构和法院执行机构，旅游消费者在权利受到侵害以后如果申请人民调解解决纠纷就可以迅速地申请司法确认和执行调解书规定的内容，有利于协商、诚信、自主、和谐地解决纠纷，有利于减轻人民法院的负担，节约司法资源，实现人民调解与行政程序及司法程序的有效衔接。2014年，上海市高级人民法院和市旅游局在市旅游集散中心就“旅游纠纷诉调对接工作机制”签约，“旅游纠纷巡回审判点”“旅游纠纷调解中心”同时挂牌，标志着旅游纠纷诉调对接机制在上海正式建立并运转。在上海，经调解达成的调解协议，经法院确认有效的，就可以向法院申请强制执行。湖南省慈利县、衡阳南岳区也先后设立了旅游速裁法庭，武陵源区在设立旅游速裁法庭的基础上还由检察院成立了服务旅游发展工作室，开创了全国检察系统为旅游发展保驾护航之先河。旅游纠纷诉调对接机制的建立与正常运转，既能加快调解进度，又能赋予其更大的执行力度，有利于促进旅游业的又好又快发展和构建和谐社会。
（作者系3044澳门永利集团讲师杨贤美。）
